L'insupportable projet de loi sur l’immigration du gouvernement français, que porte le fameux Éric Besson, affirme des principes d'exclusion à l'opposé de tout ce que nous essayons d'inventer sur les territoires.
Depuis le 28 septembre, l’Assemblée Nationale étudie une prétendue transposer en droit français de la directive européenne "retour". Outre que cette directive est une vraie « directive de la honte », combattue par les écologistes au Parlement européen lors de son adoption en 2008, le gouvernement Sarko/Fillon tente encore une fois de faire élégamment porter le chapeau à « Bruxelles ».
Le gouvernement français veut transposer la directive de la façon la plus répressive possible, en pimentant le texte des antiennes du fameux « discours de Grenoble » de Nicolas Sarkozy : déchéance de la nationalité française, abus du court séjour… Le projet de loi Besson allonge ainsi, sans y être obligé, la durée de rétention des migrants en situation irrégulière, alors même que la directive laissait chaque État fixer le délai qu'il souhaite, même plus court… Et si l’insupportable "interdiction de retour" est effectivement dans la directive, les quelques garanties apportées par le législateur européen sont tout simplement oubliées par la France, comme l'explique le collectif "Uni(e)s contre une immigration jetable".
Il y a un an et demi, je signais avec mon amie Patricia Dupré-Cormerais un texte sur "le rôle des pouvoirs publics locaux", publié par la Revue Migrations Société (Vol. 21, n° 121 janvier – février 2009). Je vous propose de relire ensemble cet article, qui fait le point de pratiques locales qui me semblent encore et toujours autrement se projeter dans l'avenir, la tolérance et le dialogue entre les peuples.
Le rôle des pouvoirs publics locaux : l’expérience de Nantes
Appréhender la question de l’immigration sous l’angle du droit à la mobilité présente un intérêt nouveau en raison de la portée des enjeux que cela recouvre. C’est particulièrement vrai pour les politiques publiques locales pour lesquelles la mobilité est devenue l’une des premières préoccupations, sans toutefois être jusque-là associée à l’ensemble des politiques qui concernent l’accueil des migrants sur un territoire.
La mobilité, telle qu’elle intéresse aujourd’hui une collectivité, comprend l’ensemble des problématiques associées aux déplacements, aux transports, à la circulation, toutes les sortes de flux qui concernent la vie des habitants d’un territoire et, par extension, de ses visiteurs. Les enjeux en sont bien identifiés : qualité de vie, préservation de l’environnement, cohésion sociale. Les collectivités du Conseil des communes et régions d’Europe signaient ainsi en décembre 2007 la Déclaration de Stuttgart sur le rôle des gouvernements locaux et régionaux européens en ce qui concerne la mobilité durable. La déclaration commence ainsi : « Conscients que le droit à la mobilité est universel pour tous les êtres humains, et est essentiel au respect concret et efficace de la plupart des autres droits humains fondamentaux »(1). On attendrait une suite qui inclut la question des frontières et de leur franchissement. Hélas, ce n’est pas le cas.
Le droit à la mobilité pour tous structure aujourd’hui tout projet de territoire, de développement local : désenclaver, fluidifier, transporter, faire passer, communiquer, ouvrir... accueillir. L’inverse, c’est assigner à résidence, maintenir dans l’exclusion.
En inscrivant les questions migratoires dans la perspective du droit à la mobilité, d’une part, on assoit leur légitimité sur un droit universel, et, d’autre part, on sort de la stigmatisation de l’immigré : on passe de l’intégration à l’accueil et à l’hospitalité. Il n’y a plus l’immigré à intégrer, mais l’étranger qu’on accueille, quelle que soit son origine (2). Un droit universel, qui abolit la différenciation des droits selon l’origine : ce qui intéresse les politiques locales sont alors directement les besoins, l’installation définitive, temporaire ou de transit.
Aujourd’hui, ce droit à la mobilité durable ne vise que les habitants d’un territoire donné. Le droit à la mobilité, oui, mais à l’intérieur des frontières. Des frontières que l’on élève de plus en plus, que l’on renforce : l’Europe forteresse se construit à coups de réglementations de plus en plus draconiennes, sélectives et répressives, obligeant les politiques publiques locales à définir des catégories de citoyens de niveaux différents — jusqu’à celui de non-citoyen, sans-papiers, sans-droits — avec des traitements différenciés.
Dans ce contexte paradoxal, quel est l’impact du règne de la fluidité (mobilité et mondialisation) et de l’élévation de murailles de protection (restriction des droits de la mobilité) sur les politiques locales ?
Pour une collectivité, les enjeux des restrictions des droits de la mobilité sont d’importance : demeurer une terre d’accueil ou s’orienter vers un repli sur soi ? Il y a d’abord un enjeu d’image : l’attractivité d’un territoire inclut le bien vivre ensemble ; alors, continuer à valoriser la solidarité, l’ouverture à l’Autre, le multiculturalisme ou céder à la xénophobie d’État (3)?, puis un enjeu de démocratie : refuser ou accepter l’instauration de citoyenneté de seconde zone ?, et enfin un enjeu politique : que faire quand l’application de la loi va à l’encontre du respect des droits humains fondamentaux ? Prôner la désobéissance civile ?
Les données de la réflexion
Quels sont les leviers d’action d’une collectivité pour favoriser le droit à la mobilité ?
Le préalable est une volonté politique forte, un engagement solide, une vision du monde et de son territoire dans ce monde : la ville-monde. Le droit à la mobilité, que l’on entend comme la libre circulation des personnes dans le monde, concerne, à l’échelle d’une collectivité locale, les résidents quittant le territoire et les étrangers arrivant d’autres territoires, que ce soit pour y résider de manière permanente, temporaire ou en transit.
Pour répondre à la thématique traitée dans le présent dossier, nous concentrerons notre propos sur les politiques concernant les personnes habituellement regroupées sous l’appellation “immigrées”, tel que défini plus haut.
Une collectivité peut agir ici — à travers des politiques d’intégration, d’accompagnement, d’accès aux droits (économiques, sociaux, culturels, civiques), de lutte contre le racisme et les discriminations, avec la mise en œuvre d’outils spécifiques, des actions d’éducation, de sensibilisation, d’information — et agir là-bas — pour favoriser la mobilité choisie en essayant d’influer sur la mobilité subie — par les politiques de coopération internationale, de codéveloppement, par l’intégration du développement durable dans toutes ces politiques, prenant notamment en compte les effets du réchauffement planétaire qui produira un nombre de plus en plus important de réfugiés climatiques.
« Nantes, une ville durable » : « Nous sommes tous des étrangers »
« Favet Neptunus eunti », Neptune favorise ceux qui partent, sourit à ceux qui osent. On pourrait penser que Nantes, par sa situation géographique, ses activités maritimes et portuaires, a de tout temps, comme y invite sa devise, favorisé l’ouverture au monde, le brassage des cultures, l’appel à la mobilité. Mais tel n’est pas le cas, et il faudra tout le volontarisme politique du maire, à partir des années 1990, pour construire cette image de Nantes, « ville de brassage et de métissage », ville maritime, où « la mer, représentée comme un espace de liberté et d’échange, sied bien aussi à l’idée de tolérance » (4), véritable transformation de l’image de la ville et de ses habitants dans leurs relations à tout ce qui est extérieur.
En travaillant cette métaphore de ville océane ouverte sur le monde, ville hospitalière, « ville-porte » et « ville-port », « ville frontière sans frontière », l’ambition annoncée est de sortir la ville de son « endormissement» (5) sous l’effet du « flux océanique vivifiant ». C’est aussi retrouver une identité perdue, renouer avec ses racines. Toute la construction du rayonnement de la ville se structurera autour de cette épine dorsale, car comme l’expliquera le maire à ses concitoyens dans un numéro de Nantes Passion de 1992, « mon intuition est que cette ville, dont l’identité profonde est d’être de l’Atlantique, a toujours connu des périodes d’essor quand elle s’est ouverte sur le monde ». C’est donc bien pour un projet de territoire, de développement, pour la ville, qu’est valorisée la richesse de l’ouverture au monde, du métissage, de la diversité culturelle (6). Un projet de territoire qui cherche à se construire autour d’une identité commune, un récit partagé où l’étranger prend toute sa place.
Cette orientation va donc se décliner à tous les niveaux de la politique municipale, culturelle, sociale, économique. C’est ainsi que la Ville affiche sa politique culturelle sous le slogan « Nantes, ville de cultures », promouvant les multiples initiatives porteuses de cette volonté : manifestations et lieux culturels tels que le festival Tissé Métisse, celui des Trois Continents, l’espace Cosmopolis, le partenariat avec la Maison des citoyens du monde, le Centre interculturel de documentation, l’exposition les Anneaux de la Mémoire...
L’axe « diversité culturelle » sera notamment l’un des grands axes structurants de l’Agenda 21 élaboré à l’échelle de l’agglomération au cours du dernier mandat. Et pour la Ville, la lutte contre les discriminations et pour l’intégration des étrangers apparaît comme l’une des grandes orientations de « Nantes, une ville durable ». (7)
Contrairement aux villes promouvant une politique d’assimilation des populations étrangères, Nantes s’est dotée d’une structuration politique et administrative adaptée à ses objectifs revendiqués d’intégration et de lutte contre les discriminations et le racisme. De même, Saint Nazaire, deuxième grand pôle de la métropole ligéro-atlantique en construction, en est un parfait exemple : refusant toute notion identitaire, qu’elle perçoit comme un risque de communautarisme, fidèle au principe républicain égalitariste, elle considère que ses politiques s’adressent à tous les usagers, quelles que soient leur origine, leur culture, et qu’un traitement spécifique des citoyens “non originaires” n’a pas lieu d’être.
Ces orientations se sont clairement réaffirmées lors des dernières élections, avec un programme de campagne posant l’ouverture au monde dans ses grandes priorités. Aujourd’hui, la Ville de Nantes a quatre délégations directement concernées par ces politiques : coopération technique décentralisée et codéveloppement ; intégration, égalité, citoyenneté ; Europe, relations internationales ; droits de l’homme.
Plusieurs missions sont chargées de mettre en oeuvre les politiques définies : la mission politique d’intégration (MPI), la mission Citoyenneté et Territoires (CITE), la mission coopération et solidarité internationales, l’action sociale. Dans la récente restructuration qui a vu un renforcement de la mutualisation des services entre la Ville de Nantes et la communauté urbaine, les relations et les coopérations internationales sont transférées dans les directions de Nantes Métropole.
C’est donc une véritable politique d’intégration qui est portée, promouvant l’accès aux droits — logement, emploi, vie associative, citoyenneté — faisant une priorité de la lutte contre les discriminations et le racisme tant au niveau externe qu’interne, notamment au moyen d’une mission “égalité-diversité” au sein des Ressources humaines.
Les outils et dispositifs dont la commune s’est dotée sont donc nombreux. Certains ont intégré des acteurs de la société civile dans des partenariats où elle délègue une partie de ses missions. Il en est
ainsi de l’Association migrants Loire-Atlantique (ASAMLA), chargée de la médiation culturelle dans l’action sociale et sanitaire en direction des migrants ; de l’Union régionale CFDT, pour des actions sur la question de la discrimination sur le marché du travail ; ou encore de l’association Une famille un toit, avec laquelle la Ville de Nantes a signé une convention dans le cadre d’un projet d’accueil de familles roms. Cette réalisation, particulièrement exemplaire de la politique d’accueil mise en oeuvre par la Ville, illustre bien la réflexion en cours autour de l’inégalité d’accès au droit à la mobilité, pourtant au sein même des frontières de l’Europe, et l’engagement de la Ville dans l’expérimentation de solutions (8).
Un autre axe particulièrement intéressant est la mise en œuvre d’une politique de codéveloppement, dans la double dynamique de la coopération internationale, comme aide au développement, et de la promotion d’une citoyenneté de résidence. Dans le contexte politique national actuel, où le codéveloppement est associé à la maîtrise des flux migratoires (restrictions des libertés de circulation des personnes), à la promotion d’une identité nationale stigmatisant l’Autre, l’étranger, vécu comme une menace (9), une politique locale de codéveloppement, construite comme un contre-pouvoir, recouvre des enjeux importants : soutien à l’engagement des migrants dans la vie de la cité, renforcement des liens de la commune avec les pays d’origine via le concept de réciprocité, construction de solidarités locales et contribution à la cohésion sociale. C’est aussi prendre en compte le fait que les associations de migrants engagées dans des actions de co-développement jouent un rôle important dans l’organisation des migrations. Le co-développement apparaît comme un symbole fort de la mobilité, constituant un pont entre ici et là-bas.
Le Conseil nantais des citoyens étrangers (CNCE) est l’un des outils structurants de Nantes pour la mise en oeuvre de sa politique d’intégration. Il s’est créé à partir d’un constat de déficit de participation des étrangers à la vie de la cité, lié à l’impossibilité de voter aux élections locales pour les étrangers originaires des pays non membres de l’Union européenne, mais aussi d’une faible présence dans les instances plus classiques de démocratie locale. Aujourd’hui il s’avère être un outil majeur de la politique d’intégration et de lutte contre les discriminations, son originalité résidant, au-delà des publics concernés, dans le croisement avec la quasi-totalité des politiques publiques de la ville et donc dans la co-production de celles-ci au sein de cette instance consultative. Le CNCE pourrait devenir un lieu porteur majeur des actions de codéveloppement.
L’enjeu politique du projet est d’importance et l’ensemble des acteurs concernés travaille à sa concrétisation.
Freins, obstacles et limites
Même si on est encore loin du compte en matière d’intégration, on peut sans mentir parler d’un engagement de la Ville de Nantes dans la promotion du droit à la mobilité, par les politiques dont on vient de dresser un assez large panorama. Les limites sont cependant vite atteintes lorsqu’on se heurte aux barrières dressées par les politiques nationales et européennes en matière de gestion des flux migratoires.
La loi est là, que le premier magistrat de la commune a le devoir d’appliquer et de faire respecter. Le politique se retrouve assez vite pris en otage. La loi n’est pas le seul obstacle, et la tension est sans cesse palpable entre le concitoyen “indigène” (au sens premier du terme), qui, au mieux, pense qu’on a assez de misère à gérer chez soi pour ne pas, en plus, se préoccuper de celle d’ailleurs ou qui, au pire, reprend à son compte la stigmatisation de l’“étranger-menace”, et le militant des droits de l’homme, de la solidarité internationale, pour qui la collectivité ne fait pas assez.
La question sous-tendue par cet état de fait est celle de la communication, qui peut être, là comme pour d’autres sujets, considérée comme le nerf de la guerre. C’est par elle que passent l’information,la sensibilisation, toute action pédagogique portée par la collectivité.
C’est également un outil de pression important pour faire évoluer les choses dans le sens souhaité. Là aussi la tension existe, entre en dire trop et ne pas en dire assez. En dire trop : risquer d’alimenter un réflexe sécuritaire, de préservation d’intérêts considérés comme légitimes, et donc de fragiliser des communautés en les maintenant dans un statut précaire ; ne pas en dire assez : laisser penser que la collectivité se désengage de la politique d’intégration et d’ouverture autrement prônée.
Enfin, le volontarisme politique peut se voir affaibli par la simple tentation de l’impuissance : « On ne peut pas accueillir toute la misère du monde », qui peut venir aussi étayer l’argument électoral, l’intérêt local, avant l’intérêt général. Baisser les bras, fermer les yeux, au nom de la raison politique.
Dans tous les cas, l’action militante portée par la société civile est un élément-clé, pour à la fois légitimer l’action publique et l’aiguillonner.
On l’a vu notamment à l’occasion des parrainages par les élus de familles sans papiers, au cours de cérémonies proposées dans le cadre officiel de la mairie. Tout du moins jusqu’à ce que ces manifestations soient frappées du sceau de l’illégalité.
Pour aller plus loin dans l’engagement
Si la libre circulation des personnes dans le monde — reconnue comme un droit universel par la Déclaration universelle de droits de l’homme de 1948 — ne relève pas des autorités locales, nous avons vu que par leurs politiques et actions publiques, elles peuvent influer dans le sens de l’encouragement ou de la restriction. Les études comparatives menées au niveau des territoires nationaux attestent du poids des politiques locales dans les différences de traitement de l’intégration et de soutien à l’accès aux droits.
L’instauration de forums citoyens à vocation consultative, la réunion autour d’une même table des partenaires concernés à tous les échelons de décision sont des formes d’élaboration politique à encourager. Ainsi la très grave question des Roms, aujourd’hui citoyens sans droits à l’intérieur de l’Europe, pourrait-elle arriver à la nécessaire mise en œuvre de solutions.
Il nous faut également poursuivre les restructurations politiques et administratives locales dans un objectif de cohérence avec une approche globale de la question du développement et de la citoyenneté, des rapports Nord-Sud. Au niveau de Nantes Métropole, par exemple, il s’agirait de faire passer les politiques de coopération décentralisée de la direction aux Solidarités à la direction aux Relations internationales.
D’un autre point de vue, on aura fait une avancée considérable lorsque nous n’aurons plus besoin de distinguer la politique d’“accueil des nouveaux Nantais” et la politique d’“intégration”.
La promotion d’une citoyenneté de résidence peut être portée par les communes. Les campagnes de votation citoyenne en sont un des outils. Nantes, comme plusieurs communes de l’agglomération, y prend sa place en soutenant activement les actions militantes. Le droit de vote des résidents non européens peut s’exprimer dans des comités consultatifs que les communes ont pu décider de créer. Ces actions sont àencourager, leur poids et leurs champs d’intervention à renforcer. Il en est ainsi, pour Nantes, du CNCE, qui pâtit aujourd’hui d’une absence d’implication des élus et des services non directement concernés. Il nous faut aller plus loin dans la coproduction des politiques publiques et travailler à une véritable transversalité, sur l’ensemble des domaines, comme l’habitat, l’éducation...
Les autorités et gouvernements locaux prennent une place de plus en plus importante dans l’élaboration des politiques à l’échelle mondiale. Les réseaux de collectivités se multiplient, se renforcent. Ils constituent des lieux de construction de pouvoirs alternatifs qu’il nous faut investir pour promouvoir les projets de société que nous portons. Espaces de mutualisation d’expériences, de réflexion, ce sont aussi des espacesl eviers pour peser sur les décideurs politiques nationaux et européens.
Les prochaines échéances européennes représentent un enjeu d’importance pour les questions qui nous préoccupent ici. Le droit à la mobilité et sa traduction dans les politiques migratoires doivent occuper une place centrale dans les débats à venir autour des élections européennes de 2009 et figurer parmi les priorités déclinées dans les programmes des candidats.
Déconstruire le discours de la peur, tel est l’objectif premier. Nous faisons nôtre l’appel d’Édouard Glissant et Patrick Chamoiseau, « Que tombent les murs » : « Les murs menacent tout le monde, de l’un et l’autre côté de leur obscurité. Ils achèvent de tarir ce qui s’est desséché sur ce versant du dénuement, ils achèvent d’aigrir ce qui s’est angoissé sur l’autre versant, de l’abondance [...]. Les murs qui se construisent aujourd’hui (au prétexte de terrorisme, d’immigration sauvage ou de dieu préférable) ne se dressent pas entre des civilisations, des cultures, ou des identités, mais entre des pauvretés et des surabondances, des ivresses opulentes mais inquiètes et des asphyxies sèches. Donc : entre des réalités qu’une politique mondiale, dotée des institutions adéquates, saurait aménager ou atténuer, voire résoudre ».(10)
Faisons des petits géants de Royal de Luxe, si chers au cœur des Nantais, de naissance ou d’adoption, leur messager à travers les cinq continents.
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Jean-Philippe MAGNEN, Adjoint au maire, délégué à la Coopération décentralisée et au codéveloppement, Ville de Nantes ; conseiller communautaire en charge de l’économie sociale et solidaire et de la coopération décentralisée, Nantes Métropole.
Patricia DUPRÉ-CORMERAIS, Conseillère municipale, sub-déléguée aux Relations et Solidarités internationales et à la Coopération décentralisée, Ville de Saint-Nazaire.
1. http://www.ccre.org/docs/stuttgart_urban_mobility_fr.pdf
2. Voir la distinction proposée par Alexis Spire : « Sans que ce stéréotype soit toujours conscient ou explicite, l’immigré demeure associé à une position socialement dominée, tandis que l’étranger est davantage identifié à l’image du cadre ou du scientifique bénéficiant d’un niveau de formation élevé ». SPIRE, Alexis, “De l’étranger à l’immigré. La magie sociale d’une catégorie statistique”, Actes de la Recherche en Sciences Sociales, n°129, septembre 1999, pp. 50-56
3. Notion développée notamment par Olivier Le Cour Grandmaison.
4. Voir GUYVARC’H, Didier, “Images de Nantes, images des Nantais”, Place Publique, n° 07, janvier-février 2008.
5. Nantes fut longtemps surnommée « la Belle endormie ».
6. Voir encore « Nous sommes tous des étrangers », rencontre au musée du Château en mai 2008 dans le cadre d’une réflexion lancée par la revue Place Publique, « Nantais, qui sommes- nous ? » : « Nous sommes tous les héritiers de cultures étrangères, celles qui ont construit Nantes grâce aux dizaines de milliers de travailleurs immigrés du 18e siècle venus de Bretagne, du Poitou ou du Val-de-Loire aussi bien que du Portugal, d’Afrique du Nord ou de Turquie dans les années 1960-1970
7. Ce qu’on peut lire sur la page d’accueil du site internet de la ville : « Développement durable : ce que fait la ville. Achats responsables, économies d’énergie et collecte sélective, préservation de la biodiversité, lutte contre les discriminations et intégration des étrangers à Nantes : le développement durable irrigue les politiques publiques de la Ville ».
8. Voir notamment la mission créée au sein de la direction Solidarités de Nantes Métropole.
9. Les déclarations du ministre Brice Hortefeux, poursuivant de la manière la plus zélée qui soit la lettre de mission de Nicolas Sarkozy, sont très claires à cet égard.
10. Voir à cet égard BOUZIRI, Saïd, “Votation citoyenne : pour que tous soient tout simplement citoyens !”, Migrations Société, vol. 19, n° 114, novembre-décembre 2007, pp. 219-226
11. GLISSANT, Édouard ; CHAMOISEAU, Patrick, Quand les murs tombent. L’identité nationale hors-la-loi ?, Paris : Éd. Galaade – Institut du Tout-Monde, 2007, 26 p. » (Alain Croix, université de Rennes).